生产安全事故，根据《生产安全事故统计调查制度》是指从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位），在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。事故发生后，根据生产安全事故等级相应的人民政府指定组成调查组进行调查。调查组就事故的发生经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失进行调查，并就事故性质和事故责任进行认定，提出对事故责任者的处理建议，总结事故教训，提出防范措施和整改措施。事故调查报告应经负责调查的人民政府批复后公示。由此可见，生产安全事故调查报告实际上是一种行政机关对事实的认定。

生产安全事故调查报告实质上是生产安全管理部门就其职权范围，依照一定的程序对某一事实进行审查、认定，既不是行政裁决，也不是行政处理决定，但该报告具有较强的技术性，且在一定程度上具有不可替代性。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，有关机关应当按照人民政府对生产安全事故调查报告的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分；事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理；负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。由此可见，生产安全事故调查报告的不可替代性体现在行政处罚尤为明显。

但是，生产安全事故调查报告是否当然就具备证据效力，是否可以作为民事诉讼、行政诉讼定案或者民事诉讼定罪量刑的依据？笔者认为，不能一概而论。

正如第二点所述，在刑事诉讼中，生产安全事故调查报告的调查程序符合法律、有关规定是生产安全事故调查报告作为证据发生效力的基础；在民事诉讼中，则需判断生产安全事故调查报告是否在作出报告的国家机关的职权范围内。但若当事人确对生产安全事故调查报告有异议的话，应遵循怎样的途径去提出相关异议呢？而《生产安全事故报告和调查处理条例》未有明确规定。

在以往，司法界倾向性认为不能对生产安全事故调查报告提起行政复议和行政诉讼。原国家安全生产监督管理总局《安全生产行政复议规定》[5]（国家安全生产监督管理总局令第14号）第七条第一款第（一）项规定：“安全监管监察部门作出的下列行政行为，不属于安全生产行政复议范围：（一）生产安全事故调查报告；...”。

能否对生产安全事故调查报告的批复提起行政复议或行政诉讼？最高人民法院在王大庆诉大连市人民政府安全事故报告行政批复案（（2015）行监字第730号）认为，负责事故调查的人民政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，对安监部门的事故调查报告作出的批复，对当事人权利和义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。人民法院应当依照《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规规定对该行为的合法性进行审查，依法作出判决。

但并非所有的生产安全事故报告批复一律可诉。最高人民法院在安徽某建设监理咨询有限公司诉湖北省松滋市人民政府行政批复案（（2018）最高法行再127号，人民法院案例库入库编号2023-12-3-014-002）认为，对于生产安全事故调查报告批复是否可诉，不宜泛化认定相关实际影响而认定批复一律可诉，也不可片面限缩实际影响的理解而认定批复一律不可诉。要结合是否对当事人实体权益产生重要影响和侵害、是否存在明确设定或者改变权利义务的情形，是否确有必要单独进行审查判断等因素，作出科学合理的认定。如果被诉批复已对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生实际影响，构成针对特定主体就特定事项作出行政处理决定，有必要单独地进行审查判断，则具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。

那何种类型的生产安全事故调查报告是不可诉的？最高人民法院在陈素霞诉福建省人民政府其他行政行为案（（2018）最高法行申2613号）认为，在本案中，涉案事故调查报告本身针对陈素霞的表述为“对事故负有主要责任，建议司法机关进一步调查处理。”上述表述内容，是在认定事故相关事实和责任的基础上，将依法作出处理的裁量权交给了有关部门，可以视为对当事人权利义务不直接产生法律影响的不确定意见。而福建省政府依照法定程序作出的涉案《事故调查报告的批复》，表述为“原则同意腾龙芳烃（漳州）有限公司‘4.6’爆炸着火事故调查组关于事故性质的认定、对相关责任单位和责任人员的处理建议以及相关整改措施的意见”，要求“督促有关地方政府和相关部门依照有关规定严格执行对有关责任单位和责任人员的处理意见”，并且要求“向社会公开事故调查报告”。上述表述内容只是一般性、概括性和程序性的表述，亦没有对当事人的权利义务作出实质性认定，不构成对陈素霞合法性权益的侵害。陈素霞仍可以通过刑事诉讼审判监督等法定程序寻求救济，在其他纠纷处理环节中对作为定案证据的《事故调查报告的批复》的客观性、关联性、合法性等提出异议。

从上述案例可以看出，事故调查报告批复是否可诉也要结合事故调查报告的具体表述方式和内容确定。

2023年2月20日应急管理部办公厅印发《生产安全事故调查报告编制指南（试行）》的通知（应急厅〔2023〕4号），编制指南第2.8条规定：“在原因分析的基础上，确定事故发生的责任人及责任程度。根据其在事故发生过程中承担责任的不同，可以分为直接责任和领导责任（主要领导责任、重要领导责任）。对责任人和责任单位的处理，应做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。”“责任人员的责任认定按下列模式表述：姓名、性别、政治面貌、现任职务、分管工作、任职时间、违法违规事实、负何种责任、违反何规定（条款）、建议给予何种处分（处罚）。责任单位的责任认定按下列模式表述：单位、违法违规事实、违反何规定（条款）、建议给予何种行政处罚。”若根据最高人民法院的观点，按照编制指南要求编制的生产安全事故调查报告，可以认为是对当事人权利义务不直接产生法律影响的不确定意见，那是否以后的生产安全事故调查报告批复不可诉呢？但同时也要看到，应急管理部于2024年4月4日制定的《应急管理部行政复议和行政应诉工作办法》（中华人民共和国应急管理部令第15号）未再认为生产安全事故调查报告不属于行政复议的范围。

综上，笔者认为，生产安全事故调查报告能够作为证据发生证据效力，前提条件是该事故调查报告的作出是符合法律要求以及在作出报告的有关行政机关的职权范围内。但若对生产安全事故调查报告确有异议的，不管该生产安全事故调查报告的表述如何，可对生产安全事故调查报告的批复提起行政复议或行政诉讼。

张爱华  律师