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金桥法谈丨行政复议前置案件的类型辨析及实务应对

作者:Guangdong Jinqiao Baixin (Zhongshan) Law Firm 浏览: 发表时间:2024-01-17 00:00:00
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钱 敏  董事、合伙人

广东金桥百信(中山)律师事务所


前 言


2024年1月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称“新《行政复议法》”),本着发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用的立法目的,扩宽了行政复议前置案件的范围。新《行政复议法》第二十三条第一款规定:有下列情形之一的,申请人应当先向行政复议机关申请行政复议,对行政复议决定不服的,可以再依法向人民法院提起行政诉讼:(一)对当场作出的行政处罚决定不服;(二)对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服;(三)认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形;(四)申请政府信息公开,行政机关不予公开;(五)法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。


行政复议前置是指当事人对行政机关作出的特定行政行为不服,在寻求法律救济途径时,应当先向行政复议机关申请行政复议,经过行政复议之后,对行政复议决定不服的才可以向人民法院提起行政诉讼。


在实践中,如何辨析行政复议前置案件的类型,以及针对行政复议前置案件如何有效、依法应对,是从事行政复议、行政诉讼案件实务工作者当前的必修之课。



行政复议前置案件的类型


(一)对当场作出的行政处罚决定不服


根据我国《行政处罚法》第五十一条规定,违法事实确凿并有法定依据,对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。法律另有规定的,从其规定。


另外,根据我国《治安管理处罚法》第一百条规定,违反治安管理行为事实清楚,证据确凿,处警告或者二百元以下罚款的,可以当场作出治安管理处罚决定。


以及《道路交通安全法》第一百零七条第一款规定,对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款,交通警察可以当场作出行政处罚决定,并出具行政处罚决定书。


由此可见,常见的可以当场作出行政处罚决定包括警告、对公民处以二百元以下罚款,对法人或者其他组织处以三千元以下罚款。当事人因对上述当场作出的行政处罚决定不服的,应当先向行政复议机关申请行政复议前置程序。


(二)对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服


《中华人民共和国行政复议法》(2017年版)第三十条规定了该类案件属于复议前置情形,即“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”新《行政复议法》精简了该条文的表述,没有列举自然资源的具体范围。


该类案件仅限于行政机关对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件,如:行政机关作出的土地权属争议处理决定、乡级以上人民政府作出的土地确权决定等案件;不包括对自然资源所有权、使用权作出的行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。


(三)认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形


新《行政复议法》第十一条规定,有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:


(一)对行政机关作出的行政处罚决定不服;(二)对行政机关作出的行政强制措施、行政强制执行决定不服;(三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服;(四)对行政机关作出的确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服;(五)对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服;(六)对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服;(七)对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定或者工伤认定结论不服;(八)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权;(九)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争;(十)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务;(十一)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复;(十二)申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障,行政机关没有依法给付;(十三)认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议;(十四)认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益;(十五)认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。

对于上述十五种情形,只有行政机关“未履行法定职责”的情形,才属于新《行政复议法》规定的行政复议前置程序类型。即该条中的第(三)项“申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复”、第(七)项“对行政机关作出的不予受理工伤认定申请的决定”、第(十一)项“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复”、第(十二)项“申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障,行政机关没有依法给付”、第(十三)项“认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议” 等情形,属于行政机关的不作为行为情形;行政相对人认为行政机关存在不作为行为的,均应先通过行政复议前置程序救济,而不能直接提起行政诉讼。


(四)申请政府信息公开,行政机关不予公开


根据我国《政府信息公开条例》第三十六条规定,“对政府信息公开申请,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)所申请公开信息已经主动公开的,告知申请人获取该政府信息的方式、途径;(二)所申请公开信息可以公开的,向申请人提供该政府信息,或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间;(三)行政机关依据本条例的规定决定不予公开的,告知申请人不予公开并说明理由;(四)经检索没有所申请公开信息的,告知申请人该政府信息不存在;(五)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的,告知申请人并说明理由;能够确定负责公开该政府信息的行政机关的,告知申请人该行政机关的名称、联系方式;(六)行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的,告知申请人不予重复处理;(七)所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息,有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的,告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”


对于上述七种答复情形,只有对行政相对人申请的政府信息不予公开的,即《政府信息公开条例》第三十六条第(三)项“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的,告知申请人不予公开并说明理由”,才属于新《行政复议法》规定的“应当行政复议前置”的情形。


(五)法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形


现行法律、法规规定应行政复议前置的情形,据不完全统计,主要有以下几种情形:


1、涉一般纳税争议案件。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时,必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保,然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院起诉。”之规定,纳税人与征缴机关发生纳税争议的,需先行行政复议程序,对行政复议不服的,才可以向法院提起行政诉讼。


2、涉海关纳税争议案件。根据《中华人民共和国海关法》第六十四条“纳税义务人同海关发生纳税争议时,应当缴纳税款,并可以依法申请行政复议;对复议决定仍不服的,可以依法向人民法院提起诉讼。”之规定,纳税人与征缴机关发生纳税争议的,需先行行政复议程序,对行政复议不服的,才可以向法院提起行政诉讼。


3、涉价格违法行为行政处罚案件。根据《价格违法行为行政处罚规定》第二十条“经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的,应当先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起诉讼。”之规定,经营者对政府价格主管部门作出的处罚决定不服的,应当先依法申请行政复议。


4、涉反垄断案件。根据《中华人民共和国反垄断法》第六十五条第一款“对反垄断执法机构依据本法第三十四条、第三十五条作出的决定不服的,可以先依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。”


第三十四条:经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构应当作出禁止经营者集中的决定。但是,经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响,或者符合社会公共利益的,国务院反垄断执法机构可以作出对经营者集中不予禁止的决定。


第三十五条:对不予禁止的经营者集中,国务院反垄断执法机构可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件。


对于反垄断执法机构禁止经营者集中的决定、以及附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件的决定不服的,经营者可以先依法申请行政复议。


5、涉电影公映案件。根据《中华人民共和国电影产业促进法》第五十八条“当事人对县级以上人民政府电影主管部门以及其他有关部门依照本法作出的行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。其中,对国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定不服的,应当先依法申请行政复议,对行政复议决定不服的可以提起行政诉讼”之规定,对国务院电影主管部门作出的不准予电影公映的决定不服的,应当先依法申请行政复议。


6、对最低生活保障相关的决定或处罚。《城市居民最低生活保障条例》第十五条规定,城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的,可以依法申请行政复议;对复议决定仍不服的,可以依法提起行政诉讼。


7、涉外汇管理机关争议。《外汇管理条例》第五十一条规定,当事人对外汇管理机关作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议;对行政复议决定仍不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。


8、涉广告管理处罚决定。《广告管理条例》第十九条规定,广告客户和广告经营者对工商行政管理机关处罚决定不服的,可以在收到处罚通知之日起十五日内,向上一级工商行政管理机关申请复议。对复议决定仍不服的,可以在收到复议决定之日起三十日内,向人民法院起诉。


9、涉宗教事务部门争议。《宗教事务条例》第七十五条规定,对宗教事务部门的行政行为不服的,可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。


行政复议前置案件的实务应对


(一)行政相对人的实务应对


行政相对人对于复议前置案件的行政行为不服的,必须先经过行政复议程序。复议前置类案件若没有经过行政复议程序,直接向人民法院起诉的,人民法院可以根据《行政诉讼法》第四十九条第(四)项“提起诉讼应当符合下列条件:(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款“法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院裁定不予立案。”之规定,裁定不予立案。


在实践中,复议前置案件未经实体处理,行政当事人不能直接起诉原行政行为。


复议前置案件经过复议程序实体处理,才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复,或作出程序性驳回复议申请的决定,不能视为已经经过复议,未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件,复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定,当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼,无权直接起诉原行政行为。


(二)行政机关的实务应对


新《行政复议法》第二十三条第二款规定,对前款规定的情形,行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。


即针对复议前置类案件,行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议的救济途径;也就是说,行政机关在作出相关的法律文书时,不能再延续以前的通常做法,告知行政相对人即可申请行政复议,又可向人民法院提起诉讼,即“如不服本决定的,在收到本决定书之日起60日内向行政复议机关申请行政复议,或者在收到本决定书之日起6个月内向人民法院提起行政诉讼”。而是要明确告知当事人“如不服本决定的,在收到本决定书之日起60日内向行政复议机关申请行政复议”。


若行政机关作出的行政行为时未准确告知申请人权利救济的途径,则属于告知程序错误,其作出的行政行为可能会被认为属于程序瑕疵被指正,亦可能会被确认为程序违法。


因此,新《行政复议法》实施后,行政机关一定要重新调整、完善相关执法文书的版本以及法律条款。


结束语


新《行政复议法》施行后,行政复议前置类案件范围的扩宽能有效发挥行政复议的监督功能,从源头化解行政争议。作为服务行政机关的法律顾问来说,我们也需要根据新《行政复议法》要求,协助行政机关完善相关执法文书、提升行政执法水平。


编辑丨罗   黎

审定丨钱   敏


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