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金桥法谈丨存在抵押、查封的闲置土地是否可以收回法律分析

作者:Guangdong Jinqiao Baixin (Zhongshan) Law Firm 浏览: 发表时间:2023-11-29 14:54:26
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国土行政主管部门依法对闲置土地进行处置,是推进闲置土地盘活,集约和节约利用土地资源的有效途径。但对于存在抵押和法院查封的闲置土地,处置中遇到的问题比较复杂,难度极大。本文通过具体案例,对闲置土地处置中的问题进行法律分析,以供参考。


某市国土局于1993年2月与A公司签订《国有土地使用权出让合同》,出让32000平方米国有建设用地给A公司用于商品房住宅开发建设,约定1993年6月1日开始施工,1995年5月31日完成全部投资。A公司受让该土地后没有按照约定进行施工建设,在2002年将土地抵押给B银行办理了抵押贷款。后又因债务纠纷诉讼于2006年至今被法院多次查封,土地目前处于法院有效查封状态。现某市国土行政主管部门拟启动闲置土地调查程序,收回该国有建设用地使用权。现结合我国法律规定,就某市国土行政主管部门是否可以依法通过行政处理决定收回土地进行分析如下。


一、

某市国土行政主管部门启动闲置土地处置程序的法律依据。


我国《土地管理法》于1986年发布,1987年1月1日起施行,后分别于1988年、1998年、2004年、2019年分别进行了修订或修正。本案国有土地出让时间在1993年,适用1988年修正的《土地管理法》。


1988年《土地管理法》第十九条规定


使用国有土地,未经原批准机关同意,连续二年未使用的,由土地行政主管部门报县级以上人民政府批准,收回用地单位的土地使用权,注销土地使用证。2004年、2019年修正的《土地管理法》第三十七条均有同样的规定。


我国《城市房地产管理法》于1994年发布,于1995年1月1日起施行,后分别于2007年、2009年、2019年进行了三次修正。


1994年《城市房地产管理法》第二十五条规定


以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。其后经修正的《城市房地产管理法》均保留了该条的上述规定。


鉴于A公司在受让上述土地使用权后,至今没有进行开发建设,土地闲置处于连续状态,因此,某市国土部门可以依据上述法律规定启动闲置土地处置收回程序。


二、

闲置土地设立的抵押权是否可以阻却收回土地


国土资源部 1999年发布施行的《闲置土地处置办法》第三条规定


土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当通知土地使用者,拟订该宗闲置土地处置方案,闲置土地上依法设立抵押权的,还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。2012年修订后的《闲置土地处置办法》第十三条规定,在拟定设有抵押权的闲置土地处置方案时,市、县国土资源主管部门应当书面通知抵押权人。第十四条第二项规定,对于未动工开发满两年的,市、县国土资源主管部门可以依法报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权;闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。


从上述规定来看,对于设抵押权的闲置土地,国土行政主管部门只需履行通知义务,即可以按照法律规定予以收回。闲置土地上设立的抵押权不能阻止对闲置土地的收回。


虽然法律法规对如何保护闲置土地上抵押权人利益,没有明确的规定,但笔者认为,当拟收回的土地已设立抵押的时候,应当充分考虑抵押权人的利益,在制定处置方案时,尽可能对抵押权人的合法利益予以保护。当然,如果拟收回的土地在被认定为闲置土地之后才设定抵押的,可无须考虑抵押权人的利益。


三、

闲置土地已经被法院查封,国土行政主管部门是否可以收回


现行法律法规中未明确是否可以对法院查封的土地开展闲置土地处置。法院保全查封是限制土地使用权人转移其土地使用权,目的是防止债务人转移财产,损害债权人的合法权益,并非限制其对土地的开发利用。结合2012年《闲置土地处置办法》第八条的规定,法院查封措施不宜认定为属于政府及政府相关部门的行为导致的土地不能开发建设。因此,法院查封措施不影响对闲置土地的认定。但如果土地行政主管部门对闲置土地作出收回的决定,则会产生国有土地使用权的转移,与法院的查封措施相抵触。故此,在闲置土地已经被法院查封的情况下,国土行政主管部门不宜作出收回闲置土地的决定。


天津市南开区人民法院在(2022)津0104执异172号执行异议案中也持有相同的观点。法院在该案中认为,查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施,收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定,两者分别是司法权与行政权的运用,两种权力的行使应当互相配合和尊重。就本案而言,本院作出司法查封裁定在先,天津市规划和自然资源局西青分局作为行政机关,理应尊重并执行人民法院生效裁定,而不应当在未函告人民法院,也未妥善处理涉案土地上的债务的情况下,于2021年9月7日迳行作出《收回国有建设用地使用权决定书》。该收回决定系天津市规划和自然资源局西青分局基于行政管理职权作出的行政行为,并不代表其具有能够阻却执行标的转让、交付的民事实体权利。异议人天津市规划和自然资源局西青分局不能以其作出的行政行为为由,对法院依法查封的土地提出执行异议要求停止执行。


在法院已经对闲置土地采取了查封保全的情况下,国土行政主管部门不宜作出收回闲置土地的决定。同理,在国土行政主管部门对闲置土地先行作出《收回国有建设用地使用权决定书》后,法院也不宜再对闲置土地采取查封措施。


对于上述案例,法院已经对闲置土地采取了查封措施,在此种情况下,某市国土行政主管部门不宜再对A公司的土地作出收回的行政决定。


闲置土地是对土地资源的极大浪费,依法及时对闲置土地进行处置,对于土地资源高效利用具有十分重要的意义。实践中,存在大量闲置土地被法院长期查封而无法处置和利用,造成资源极大浪费,其中也不乏土地使用权人借助法院查封而逃避闲置处置的情况。如何协调土地相关各方的利益,推进对法院查封的闲置土地的高效处置,是值得我们进行深入探讨研究的课题。



声  明

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供稿丨陈旭成

编辑丨罗   黎

审定丨钱   敏


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  陈旭成  律师

广东金桥百信(中山)律师事务所

董事会主任

河南师范大学本科毕业,暨南大学法律硕士。2007年4月执业。广东金桥百信(中山)律师事务所董事会主任,律师,中共中山市律师行业党委委员,中山市律师协会第八届、第九届理事、广东省律师协会第十一届、十二届参政议政委员会委员,中山市第十四届、十五届、十六届人大代表、中山市第十五届、十六届人大常委会环境与资源保护委员会委员, 中山市行政复议委员会非常任委员(2013-2020),中山市法院系统特邀监督员(2017-2019),中山市第三届突发事件应急管理专家组专家,中山市司法局人民调解专家库成员。


曾获评中山市直属机关2011-2012年度优秀共产党员,中山市律师协会2013年度参政议政先进律师,2014年度优秀律师,2015年度法治建设奖,全国民族团结进步模范个人(2014)、全省律师行业优秀党员(2018)、中山市律师协会成立25周年公益奉献奖(2018),2017-2021年度全省优秀律师。


擅长领域:政府、企业法律顾问,行政复议、行政诉讼,不动产交易,土地承包经营权纠纷,建设工程合同纠纷,企业破产与清算,金融不良资产处置、经济犯罪刑事辩护等。

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