金桥法谈丨事业编教师招聘中签订就业协议的性质刍议-Guangdong Jinqiao Baixin (Zhongshan) Law Firm

X教育局历年招聘事业编教师，均会在考生通过招聘考试环节后，即与考生签订《就业协议》约定：协议一经签订将拒绝解约，若考生因个人原因不按要求进行体检或政审、不签订正式三方就业协议、单方提出解约的，则考试应向甲方支付违约金五万元。

就业协议属于何种性质？该问题在相关司法实践中少有论及，未有系统阐释，而这对案件审理有较大影响，亦关乎教育局履职。笔者查阅X教育局往年起诉考生的判决书，获知法院对此按民事合同纠纷审理，但笔者对此产生如下疑问：

X教育局在事业编教师招聘中

是否具有行政管理职责？

X教育局与考生签订的就业协议

是否属于行政协议？

行政协议不为公众所熟知，但由于行政协议具有更为柔性实现行政管理职能的特点，其应用日益广泛。我们有必要先了解行政协议的定义。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”

最高人民法院在相关参考案例中界定行政协议具有四要素即：主体上一方为行政机关，另一方为行政相对人；目的上是为了实现行政管理或者公共服务目标；意思上双方协议一致；内容上具有行政法上权利义务。行政协议亦需满足以下两识别标准即：形式上是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间并协商一致；实质上内容是否具有行政法上权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责，是否为实现行政管理或者公共服务目标。

即便行政协议的相关规定已出台，但行政协议的学界争议仍纷纷不止，行政协议与民事合同的界定与识别仍尤为困难。最高人民法院行政庭在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》一书中明确表示：“行政法上权利义务内容”系“借鉴于德国法上作为区别行政契约与私法契约之标准的契约标的理论”。而行政协议在定义上实际存在主体说、目的说、标的说、公权力作用说等不同的区分标准。

本文暂且不就行政协议定义的各家之言展开，仅从前述四要素两标准研讨：

首先，X教育局事业编教师招聘属于事业单位公开招聘人员的行为，X教育局在广东省内，故应遵照《广东省事业单位公开招聘人员办法》（政府令第139号）执行。根据该办法第六条第二款规定，X教育局作为其直属事业单位（各学校）的主管部门，有职责协同做好事业单位公开招聘工作，应按照该办法履行制定招聘方案、发布公告、组织实施报名、审查资格条件、发给准考证或者面试通知、组织实施考试和面试、组织实施体检和考核、公示、聘用等职责。假设X教育局为教师招聘工作的考务工作进行政府采购，该采购明显属于直接履职相关的行为，具有直接性，与日常采购办公文具等行为相区别。同理，X教育局与考生签订就业协议，属于直接履职相关的行为。同时，从必要性的角度考量，若无《广东省事业单位公开招聘人员办法》规定的行政管理职责，则无考务工作的采购，亦无就业协议的签订。因此，X教育局满足行使行政职权、履行行政职责之要素，同时其签订就业协议系出于履职目的、与履职直接相关。

其次，就业协议的主要内容及目的系规范考生行为，避免考生出现因个人原因不按要求进行体检或政审、不签订正式三方就业协议、单方提出解约等现象，减少有碍实现教师招聘计划指标的不利因素。通过履职的行政机关与行政相对人之间协商一致的方式，促进考务工作及招聘计划指标的完成，实现柔性行政管理。该协议的目的在于落实考生通过考试环节后能够配合完成体检政审并从事学校教育工作。因此，就业协议从功能及目的上均满足行政协议的要求。

此外，负责辖区内教师的统一管理、队伍建设，亦是X教育局的行政管理职能，X教育局与考生在录用后属人事管理关系，在录用前属履职的行政机关与行政相对人的行政管理关系。

综上，行政协议的学说及实务操作纷纭，给行政协议和民事合同的界定和识别带来颇多分歧。X教育局组织实施事业编教师招聘考试工作属于履职行为，考生有权作为行政相对人就考务工作及结果提出意见或行政诉讼，考试与X教育局签订的就业协议亦系基于行政机关为了公共服务目标、履行教育行政管理职责而签订，这些权利义务得以发生，亦是拜公权力所赐。故就业协议属于行政协议，不应以民事合同纠纷处理。当然，鉴于行政协议的复杂性，即便同一类别的协议（譬如政府采购协议等）亦应就其具体内容具体分析，行政协议未必能实现类型化判定，本文亦抛砖引玉，以供交流。

黎清荣律师

政府与公共法律事务部副主任

广东金桥百信（中山）律师事务所律师，毕业于华南师范大学法学院，2017年进入律师行业，具有多年法律从业经验，执业期间主要从事政府与公共法律事务、房地产、商事合同及企业法律顾问等领域的法律事务；同时在票据追索、外观专利许可、电商合规、劳动争议、借款与买卖等方面，积累了相当程度的法律实务经验，具备处理日常及突发法律事务的专业能力和经验。

擅长领域：政府与公共法律事务、房地产与建设工程、企业法律顾问等。

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