政府建设工程项目一般要经过可研阶段的估算、初步设计阶段的概算、招投标前施工图的预算、工程竣工结算程序，原则上概算不能超估算，预算不能超概算，结算不能超预算，超过要履行政府相关的审批手续。政府为了提供提高投资效益，规范投资行为，很多政府文件要求对于建设工程造价一般不能超过概算或预算的10%或一定比例，如果政府建设项目结算超过概算的10%后未办理相关政府审批手续，发包人会以超过概算为由不予以结算或者对于超过概算部分不予付款。而且一般政府相关单位对于超预算或概算的工程，审批都抱着一种谨慎的态度，有些很难得到审批。对于施工单位，活干了却迟迟无法收到工程款。很多建设工程项目常年累月久拖不决，最后施工单位为追回工程款，无奈只好向法院起诉。建设工程纠纷属于民事纠纷，法院审理民事案件裁判的依据一般是法律、法律解释、司法解释及行政法规等法律规定，政府的规范性文件不属于民事诉讼裁判的法律依据。因此法院依据法律规定以及根据双方签订的合同、协议、履约过程中的各种文件来进行裁判，一般不会因为超过概算不予支持施工单位的诉讼请求，法院关注的是事实上工程有无增加或者变更、工程有无实际施工、是否验收合格等事实。对于非因施工单位原因引起政府工程项目超概算，如果实际上发包人要求增加了工程、变更设计等事实，实际施工后验收合格且有相应证据能够证明的，即使超概算或预算，法院一般也会支持施工单位的诉讼请求。

原告中城建安徽公司起诉：

     2010年3月18日、3月26日、5月4日，中城建安徽公司与淮南城投公司分别签订《淮南市政务中心综合办公楼项目投资代建合同》《淮南市政务中心人民公园项目投资代建合同书》《淮南市山南政务新区人民公园人防工程项目投资代建合同书》。其中合同暂定款分别为10000万元、10000万元和19000万元。合同订立后，中城建安徽公司投入大量资金、人力对上述工程进行了施工。三个项目分别于2012年10月25日、11月22日、10月18日通过验收并交付使用。2016年，中城建安徽公司、淮南城投公司、工程施工方、使用方及淮南市审计局就三个项目进行了竣工决算，确认三个项目的决算金额分别为24225.90万元、15186.06万元、26755.29万元。在施工过程中，淮南城投公司一直未按照合同约定支付工程进度款，工程交付后仍然以各种理由拒绝支付工程款。经多次协商，淮南城投公司仅同意支付部分工程款本金，至起诉前，三个项目共欠工程款本金22385.65万元，现诉至法院，请求判如所请。

被告淮南城投公司答辩称：

    1、双方签订三份《建设工程施工合同》，造价分别为11890万、10399.1、21531.08万、淮南城投公司已履行合同约定的付款义务。三个合同分别超中标价11540.28万元、4430.33万元、超中标价4600.88万元。依据双方签订的上述代建合同第23条规定“代建人应当按照批准的建设规模、建设内容和建设标准实施组织管理，严格控制项目投资”，“代建人不得在实施过程中利用洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和投资额”。中城建安徽公司未经淮南城投公司同意及报政府同意随意变更了建设规模和投资额，依据代建合同第四十条规定，因代建人责任造成项目建设规模、建设内容和建设标准方式变化，致使工期延长、投资增加或其他经济损失的，代建人应当按照专用条款约定承担相应赔偿责任。淮南城投公司对未经批准增加的工程价款不予认可。上述三项工程均为政府投资项目，如需工程变更，依据《安徽省发展改革委员会关于加强投资项目概算调整管理的通知》第三条规定，对于项目建设规模、地点、标准、方案和工艺等主要建设内容与原批复可研有重大变化的，必须及时报原可行性研究报告审批单位确认或重新审批可行性研究报告；工程实施中，重大设计变更要及时报批，涉及投资额变化的，同时要编报设计概算、否则均不予调整概算。《淮南市政府投资重点建设项目建设管理暂行规定》第十六条规定，在建设过程中由于价格上涨、政策调整、地质条件发生重大变化等原因，导致工程概算与原批复概算发生重大变化的，如需调整概算，应按省发改委《关于加强投资项目概算调整管理的通知》有关规定，也应向原审批设计部分申请调整概算并报市政府批准后，方可实施。因中城建安徽公司未履行上述报批手续，淮南城投公司不予认可。尽管上述三个工程项目已竣工，中城建安徽公司未经淮南城投公司和政府审批同意就先行变更建设规模及投资总额，导致工程造价大幅增加，严重超过政府批准的概算，其行为已经违约，依法驳回中城建安徽公司的诉讼请求。

法院裁判观点：

     依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。本案中，中城建安徽公司与淮南城投公司签订《淮南市政务中心综合办公楼项目投资代建合同》《淮南市政务中心人民公园项目投资代建合同书》《淮南市山南政务新区人民公园地下人防工程项目投资代建合同书》，上述《合同书》系双方当事人真实意思表示，且双方当事人对《合同书》的真实性均未提出异议，上述《合同书》内容不违反法律规定，本院对《合同书》的真实性、合法性予以认定。三份《合同书》明确约定项目总投资额以决算审计结果为准。淮南市审计局对涉案工程的总投资额已做出明确审计结果，虽然指出涉案工程存在超概算未履行调概算等手续，但审计报告指出超概算的原因既有概算制作不科学、又存在“批小建大”等原因。审计报告并未说明是否履行调概手续会影响审计结果。淮南城投公司与中城建安徽公司共同就涉案工程作为分包方对外发包，中城建安徽公司就涉案工程亦向工程承包人支付了相应的工程款。淮南城投公司辩称涉案工程超概算未履行调概手续，不应支付超概算工程款。双方之间的签订的涉案《代建合同》并未约定未履行调概手续，淮南城投公司可以拒付代建工程款，淮南城投公司也未提供其他证据证明其符合拒付工程款的条件，故本院对其该项辩称，不予支持。中城建安徽公司要求淮南城投公司按审计报告确定的价款支付代建费用，符合合同约定，本院予以支持。

原告诉称：

     经广东省发展改革委批准，被告建工监理公司、被告省代建局、被告省外事办联合参建了广州赤岗领馆区外交服务管理大楼建设工程，其中被告建工监理公司作为代建单位（即发包人），被告省代建局作为代建工程监管单位，被告省外事办作为使用单位（即业主单位）。2010年1月17日，被告建工监理公司与我司签订《广州市领馆区外交服务管理大楼建设工程施工合同》，将广州市领馆区外交服务管理大楼施工总承包工程发包给原告，工程地点：海珠区赤岗领馆区B-4地块，承包内容：土建、装修装饰、供配电、给排水、消防、电气、园林绿化等，工程资金来源：财政资金。同时约定【专用条款第26.1（3）、（4）和35.1】在工程完成竣工结算审核并经政府财政部门确认，且承包人移交竣工资料后，工程款支付至95%，结算价的5%作为工程质量保修金。2011年8月，三被告组织了设计单位、用电施工等各单位与我司进行了竣工验收。我司于2011年8月19日前将项目工程移交给了被告省外事办（使用单位）使用并移交了工程竣工结算资料。2014年9月1日，广东省财政厅投资审核中心及广东省财政厅完成了该工程结算审核和确认，审定该工程总造价为24920161.31元。竣工结算审核和省财政厅确认后，三被告本应按照合同约定向我司支付工程结算款，但三被告却以工程造价超概算需经主管单位调剂等各种理由拒付工程结算尾款。期间，我司多次派员催收工程款，但三被告互相推诿，置之不理。三被告行为构成严重违约，损害我司合法权益，故起诉请求判令：1、三被告立即向我司支付工程款3878663.58元及利息【利息计算标准按中国人民银行同期同类贷款基准利率计算，自2011年8月20日起计至三被告支付所欠工程款为止（减除2014年1月13日至2014年9月1日造价评审期），暂计至2017年3月10日止为1190841.3元】；2、本案诉讼费用由三被告承担。

被告建工监理公司辩称：

     不同意原告要求我司承担支付工程款及利息的诉讼请求，理由如下：一、涉案工程项目是一个广东省人民政府投资的非经营性项目，我司只是代建人，而作为受托人的代建人，并非涉案工程项目的工程付款义务人，原告要求我司承担支付工程款的义务既没有事实依据也没有法律依据。二、我司与被告省代建局之间的代建合同与本案并非同一法律关系，尽管涉案工程超过概算，超概算部分的工程款是否应当全部由我司承担还是部分应当由我司承担，应当另案解决。本案的案由是建设工程施工合同纠纷，要解决的是涉案工程施工合同工程款支付一事。由于我司只是涉案工程名义上的发包人并非实质发包人（仅仅是实质发包人的代理人），而代建合同确定的权利与义务是一个关于委托与受委托法律关系，与本案的建设工程施工合同确定的权利义务不是同一个法律关系。广东省政府承担支付工程款的义务后，如果认为我司违反了代建合同的约定，我司却未能履行项目代建合同，擅自调整建设内容、建设规模、建设标准，致使投资超过批准的概算（超概），导致投资增加应当由我司承担赔付责任的话，对超出概算部分的工程款广东省人民政府可以向我司另案主张和追偿。 

     综上所述，我司不是涉案工程项目付款义务人。如果工程总投资超过了概算的这一部分需要由我司承担，那是我司与广东省政府之间履行代建合同中的争议，与本案并非同一法律关系，应当另案解决而不是在本案中一并解决。且本案的确超概，是何原因超概的，作为代建人是否应当承担全部超概责任还是部分责任是一个十分复杂的法律和工程技术与造价问题，如果一并审理，可能需要委托鉴定，会导致案件久拖不决，而我司是否应当承担全部超概责任还是部分超概责任与原告收到全部工程款并无直接的联系。建议法院本案不直接处理三被告之间超概责任如何承担或分担的争议，只集中解决工程款金额及由谁支付争议。

被告省代建局辩称：

     一、我局不是建设施工合同的发包方，与原告没有合同关系，没有向原告付款的义务，不应作为被告。根据原告提交的《施工合同》，我局不是发包人（甲方），不属于《施工合同》的任何一方，不享有合同中的权利，也不承担合同中约定的支付义务，因此原告要求我局承担付款义务没有依据，我局作为被告主体不适格。因此，我局对代建项目履行建设管理的职责，对于施工中的工程欠款，我局不承担还款责任。本案案由是施工合同纠纷，法院应在施工合同的基础上审理工程款支付义务问题。综上所述，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告省外事办辩称：

      一、广州领馆区外交服务管理大楼项目（下称：外交服务管理大楼工程）属全过程代建工程，所需建设资金由省财政厅专项安排解决，我办作为使用单位没有支付代建项目工程款的义务。二、原告依据与代建单位签订的《施工合同》要求我办对其承担支付工程款的义务，既无合同依据，也无法律依据。三、根据广东省财政厅《关于广州领馆区外交服务项目大楼项目竣工财务决算的批复》｛粤财建[2016]162号｝的意见，已经明确了对本项目的建设资金财政不再增加安排资金。因此，我办也不存在再需就本项目履行向省财政部门申请增加预算的责任，我办已经完全履行了法律所规定的代建项目使用单位的职责，我办既不承担向原告支付工程款的责任，也不存在互相推诿不履行法定职责的事实。综上所述，请求法院驳回原告对我办的全部诉讼请求。

法院观点：

     本院认为：根据《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，本案中，被告省代建局与被告建工监理公司签订的《广州领馆区外交服务管理大楼建设项目代建合同》约定，涉案工程的建设模式为全过程代建，被告建工监理公司为该工程的代建单位。之后，被告建工监理公司作为涉案工程的代建单位、以发包人名义与原告（承包人）签订的《广州领馆区外交服务管理大楼建设工程施工合同》是双方当事人的真实意思表示，其内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效的合同。原告与被告建工监理公司之间为建设工程施工合同关系，现原告在本案中主张收取工程款，故根据合同的相对性原则，本院在本案中只处理原告与被告建工监理公司之间的合同关系。被告建工监理公司作为发包人，应对欠付原告的工程款承担清偿责任。

     根据广东省财政投资审核中心于2014年9月1日对涉案工程项目出具的《建设项目投资评审结论》显示：评审实施时间自2014年1月13日至2014年9月1日；工程审定总造价为24920161.31元。原、被告对该结果均无异议，故本院对此予以认定。因此，原告要求被告建工监理公司支付尚欠工程款3792435.92元的请求，合法有理，本院予以支持，对原告主张的超出本院支持以外部分的工程款请求，本院予以驳回。

      在本案中，本项目的投资概算为3520万元，实际审定的投资决算金额为36822071.89元，超概算金额为1622071.89元；项目实际建设投资金额超过代建合同约定投资控制金额的，超过批复概算的1622071.89元，省财政不再追加安排资金；被告一认为超概算属于另外一个法律关系；被告二抗辩理由是没有合同关系，被告三抗辩的理由除了没有合同关系之外，被告三提出了超概算，但法院最终裁判根据双方实际竣工的审定结算金额进行裁判，对于超概算问题并未进行评价，因为概算属于政府内部行政管理关系，与涉案的合同关系属于不同的法律关系。

一、对于增加的工程及时进行签证或者签订补充协议。

      《建设工程司法解释一》第二十条规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。”对于在施工过程中，因为地质原因、设计变更、增加项目等各种非施工单位原因导致合同造价增加的，一定要按照合同的约定先签证或者签订补充协议，尽量做到先签证后施工。如果签工程造价签不下来，一定先要对工程量增加事实进行签字确认。现实中有些发包人不肯签字或者用口头方式通知干活，施工单位对于签证管理上不是很严格，没有坚持原则，对于这种情况至少要做到让监理单位或者工程管理单位签字确认作为事实的证据。除此之外对于施工过程要进行拍照、录像进行证据保全。如果以上都没有做到，那一定要在完工后进行补签证或者发函要求发包人进行确认。

二、工程竣工验收后根据合同约定及时对工程造价进行审计或审核。

      根据案例二可以看出，虽然工程超预算，但由于双方都对于工程造价进行了审核，确定了工程的造价，最终法院按照核定的工程造价支持了原告的诉讼请求，原告的合法利益得以维护。因此建议施工单位在工程竣工验收后，要及时结算并按合同要求发包人对工程造价进行审计或审核，尽快拿到造价的审计报告。

      2005年毕业于西北政法大学，毕业后在某国有银行工作。2010年起开始从事律师工作。现任广东金桥百信（中山）律师事务所高级合伙人，房地产与基础设施法律服务部主任、银行与投融资法律部主任。从事律师工作期间，从事大量的民商事诉讼业务与非诉讼业务，在企业收购、合同起草、建设工程合同诉讼、房地产买卖合同诉讼、公司诉讼等领域丰富的工作经验。拥有证券、保险、基金、银行业从业资格，中国并购交易师资格，深圳证券交易所独立董事资格。先后为本田制锁、武藏精密、精一机械、中炬高新、龙光地产、中汇地产、福晟集团、龙元建设、英特韦特、松伟照明、泽东照明、民众住建、五桂山拆迁办、中山市地方公路管理站、翠亨新区、中山市陕西商会等外资企业、港资企业、上市公司、民营企业、政府单位提供法律服务。获得中山律协颁发的服务民营企业贡献奖、优秀委员会主任。

     擅长领域：商事诉讼与仲裁、投资融资、企业并购、房地产与建设工程、基础设施、政府投资建设项目、公司常年法律顾问。

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