引言

      工伤认定行政程序中用人单位注销的情形由来已久，在当前经济环境下，用人单位采取类似注销行为再度引起关注。用人单位注销对工伤认定有何影响，以及用人单位能否以此为由规避相关工伤保险责任，本文对此详细探讨之。

01

问题的展开

      职工遭受事故伤害，部分用人单位由于法律意识及职工劳动保护意识的淡薄，未为职工申报缴纳工伤保险费，由此面临工伤保险责任的承担。为规避相关法律责任，待职工提出工伤认定申请后即办理企业注销登记手续，甚或在职工受伤后即办理企业注销登记手续。

      目前市场监督管理部门对企业注销作形式审查，故用人单位通过虚假承诺已结清所有债务并承担相关责任的清算报告，完成企业注销登记。这类用人单位到了工伤认定决定作出时以及法院诉讼阶段，用工主体在工商登记及法律意义上已经消灭，其发起人或股东在注销后以权利义务承继者的身份提起诉讼，并以用人单位已注销为由否认工伤认定决定。

      对此，产生两个问题，问题一：工伤认定行政程序中用人单位注销的，工伤认定应否继续作出处理？问题二：工伤认定行政程序中用人单位注销的（未申报缴纳工伤保险费），作出工伤认定决定及先行支付后能否向股东追索？

02

工伤认定行政程序中用人单位注销的，不影响工伤认定决定的作出，工伤认定决定以发生事故伤害时的用人单位作为工伤认定主体。

      在司法实践中，法院基本认为应当以发生事故伤害时的用人单位作为工伤认定主体，工伤认定所依据的事实亦应当以发生事故伤害时而不是申请工伤认定或者作出工伤认定决定时为准[参见（2022）皖05行终131号行政判决]。这亦符合行政机关作出行政确认行为的要求，即工伤认定只是对劳动者发生事故伤害的客观事实是否属于工伤进行判断及确认。

      劳动者在申请工伤认定时应依法提供工伤认定申请表、用人单位与劳动者存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料、医疗诊断证明或者职业病诊断证明书，即便申请工伤认定时用人单位已注销的，但不可否认在发生事故伤害时用人单位存续的事实，故工伤认定行政程序中用人单位注销的，不影响工伤认定决定的作出。

      另，根据法无授权不可为的原则，行政机关在无法律法规明文授权的情况下，如劳动者已依法提交前述材料，不宜另行要求其提供用人单位在申请时主体存续的工商登记材料，或以用人单位已主体消灭为由拒不作出工伤认定决定。

      针对用人单位为个体工商户且注销的情形，山东省广饶县人民法院张玉英、张艳在《业主注销工商登记不影响工伤认定——王某某诉山东省广饶县人力资源和社会保障局劳动保障行政确认案》一文中评析“工伤认定是一种行政确认行为，个体工商户的雇工受伤时，个体工商户依法存在，在工伤认定行政程序中，业主申请将其予以注销，再次情形下，劳动保障行政部门仍应依法作出雇工受伤性质是否属于工伤的认定结论……”

     同时，不应忽略用人单位注销后的送达问题，用人单位注销后应以其股东、发起人、清算组成员为对象进行送达。山东省莒县人民法院在（2020）鲁1122行初90号行政判决认为：“第三人以日照龙涟房地产有限公司为用人单位申请工伤认定时，该公司已注销登记,被告莒县人社局向其发送限期举证通知书，因该公司已终止无法实现举证权利，而原告作为原日照龙涟房地产有限公司的股东（发起人），被告莒县人社局未通知原告作为行政相对人,致使原告未能行使其在行政程序中应当享有的相应权利,被告莒县人社局作出莒人社工认字（2019）193号认定工伤决定,程序违法。”

03

工伤认定行政程序中用人单位注销的，并不必然免除股东等清算组成员承担用人单位应负的法律责任。

在司法实践中，如追索股东等清算组成员承担工伤保险责任，应考虑以下因素：

（一）股东等清算组成员是否尽到通知义务？

      我们理解，用人单位作为用工方，对其职工发生事故伤害应当知情，故在法律上属于明知的。如用人单位申请注销，根据《公司法》第一百八十五条第一款及最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(二)》第十一条规定，股东等清算组成员应当将公司解散清算事宜书面通知全体已知债权人，并根据公司规模和营业地域范围进行公告，故职工发生事故伤害后，用人单位在清算时应当考虑该项债务并具体通知到位。如用人单位仅以公告为由主张尽到通知义务的，不能获得相关司法裁判的支持。

（二）办理注销登记所提交的清算报告是否存在虚假承诺？

      企业在办理注销登记手续时，需要提交清算报告，在报告中记载相关清算情况，包括所有债务是否已结清，并对此作出结清承诺及担责承诺。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定(二)》第十九条规定，未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。由此可见，清算报告是依法清算的重要判断材料，结合公司是否已经通知所有已知债权人的相关事实材料，可以进一步判断公司是否存在以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记的行为。

      在考虑以上因素后，可以判断对股东等清算组成员是否承担用人单位应负的法律责任，在作出工伤认定决定及先行支付后向股东追索。司法实践中，也有观点认为“因股东抽逃出资、未足额出资、怠于履行清算责任导致公司财产灭失无法清算等情形，导致股东对公司债务承担相关责任，属于民事责任制度的范围，其责任范围、方式、大小的确定，有法定的程序。股东承担的债务数额，暨承担责任的大小，亦应需通过法定程序、方式确定。行政机关按照法律、法规的授权履行职责，行使行政权力，其径行将用人单位的责任归于股东，没有任何法律法规授权，明显不具有职权依据。”

      对此，我们应当明晰两点：一是用人单位未依法申报缴纳工伤保险费的，相关工伤保险待遇的金额本应由劳动保障行政部门依法确定，故在参保前提下本应由工伤保险基金核定并支付的工伤保险待遇金额，现因用人单位未依法申报缴纳工伤保险费，由工伤保险基金先行支付后再向用人单位追索，该笔债务数额是确定的，且股东等承担责任的比例及大小客观上即能通过工商登记的注册比例、公司章程、清算报告确定，故前述观点提出“需通过法定程序、方式确定”有违客观情况。二是应当正确理解并区分“一般的事实及法律判断”、“人民法院独有的司法裁判认定”，即行政机关作出行政决定向股东追索，是基于清算报告的虚假承诺等事实判断，以及前述事实明显违反公司法关于依法清算的规定，如股东认为违法，可通过诉讼的方式最终由人民法院司法裁判认定是否违法。如行使先行支付追偿的职权时，否定前述一般的事实和法律判断，那么即是混淆了“一般的事实及法律判断”、“人民法院独有的司法裁判认定”，人民法院包揽所有涉及责任确定的判断问题，且先以人民法院的司法裁判认定为依据而后作为作出行政决定的依据，这也必然增加司法机关的工作负担。在此，人民法院将行政决定“将用人单位的责任归于股东”定性为职权问题，忽略了行政决定背后的相关事实及法律依据。

     综上所述，工伤认定属于行政确认行为，应以发生事故伤害时的用人单位存续状态及相关事实为依据，用人单位在工伤认定行政程序中注销的，难以否认其在法律上对事故伤害的应知和明知，办理注销手续所提交的清算报告亦涉及是否虚假承诺的问题，故未依法缴纳工伤保险费的用人单位以注销逃避工伤保险责任的，其股东等清算组成员最终亦难以逃脱社会保险法、公司法等规定的义务和责任。

     广东金桥百信（中山）律师事务所律师，毕业于华南师范大学法学院，2017年进入律师行业，具有多年法律从业经验，执业期间主要从事政府与公共法律事务、房地产、商事合同及企业法律顾问等领域的法律事务；同时在票据追索、外观专利许可、电商合规、劳动争议、借款与买卖等方面，积累了相当程度的法律实务经验，具备处理日常及突发法律事务的专业能力和经验。